아산-RAND 보고서 '한국 핵보장 강화방안' (231030)

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연구개요

아산정책연구원과 랜드(RAND) 연구소는 지난 1년간 “한국에 대한 핵보장 강화 방안(Options for Strengthening ROK Nuclear Assurance)”이라는 공동연구를 수행하였다. 동 연구는 2021년 발표한 “북핵 위협, 어떻게 대응할 것인가(Countering the Risks of North Korean Nuclear Weapons)”의 후속연구이다.

지금까지 북핵 위협에 대한 주요 대응방안의 하나는 미국이 ‘핵우산(Nuclear Umbrella)’을 한국에 제공하겠다는 것이었다. 그러나, 북한의 핵능력이 고도화되면서 미국의 핵우산에 의구심이 커지고 있다. 이러한 배경에서 한국 내에서는 독자핵무장에 관한 지지가 높아지고 있다. 따라서 본 연구는 북핵위협이 변화함에 따라 이에 대응하는 방안도 변화해야 한다는 점을 고려하여 한국에 대한 핵보장 강화를 위해 한국과 미국이 한국의 독자 핵무장 이외의 어떤 방안들을 택해야 하는지를 다루고 있다. 북한이 급속히 핵능력을 확장하고 워싱턴을 위협하는 상황 하에서 시간은 더 이상 한국과 미국 편이 아니므로, 조속히 북핵 억제와 한국에 대한 확실한 보장이 가능한 방안을 강구해야 한다.

쟁점(Issues)

북한은 최근 수년 동안 핵무기 위협을 대폭 확대해 왔고, 향후 이를 더욱 가속화할 것이다. 북한은 또한 한국과 미국을 핵으로 위협하는 극도로 호전적인 정책방향을 채택해왔다. 북한이 실제 핵무기를 사용할 경우 피해는 엄청난데, 북한이 6차 핵실험시 보여주었던 위력의 핵폭탄을 서울 상공에 투하했을 경우 2백만 명에 가까운 사상자가 발생할 것이고, 김정은은 2030년대가 되면 최대 300에서 500개까지의 핵탄두를 보유하려 할 것이라는 점에 주목한다. 또한, 중국도 핵무기 능력을 대폭 증강하고 있는데 이는 미국으로 하여금 북한에 대한 핵보복시 상황이 미중간의 핵전쟁으로 비화될 위험을 우려하게 만들어 미국의 적극적인 대응을 제약할 것이다.

북핵 위협에 대응하기 위해 미국은 한국에 대해 확장억제를 약속하고 있고, 한국이 핵확산금지조약(Non-Proliferation Treaty, NPT)을 위배하는 자체 핵보유를 하지 않도록 ‘핵우산’을 제공하고 있다. 미국의 핵우산 정책은 핵을 이용한 보복 여부와 형태를 명확히 밝히지 않는 ‘전략적 모호성(strategic ambiguity)’에 기반으로 하고 있는데, 미국은 전략적 모호성이 북한으로 하여금 미국이 어떻게 대응할 것인지에 대한 고민과 우려를 갖도록 하여 북한의 공격을 가장 효과적으로 억제할 수 있다고 생각하고 있기 때문이다.

그러나 연구진들은 ⑴ 미국 핵우산의 전략적 모호성, ⑵ 북한 핵무기가 미국 본토를 겨냥할 경우 미국이 한국에 대한 핵우산을 포기할 가능성, ⑶ 북한의 계속된 핵무기 및 운송체계 생산, ⑷ 미국이 아프가니스탄 사례와 같이 한국과의 동맹을 포기할 가능성, ⑸ 북한의 ‘핵그림자(nuclear shadow)’가 북한의 도발을 부추기고 더 호전적으로 만들 가능성, ⑹ 북한에 대한 미국의 대응조치를 중국과 러시아가 막을 가능성 등이 미국의 한국에 대한 핵보장을 가로막을 장애물이 될 것이라고 평가하였다. 수십년 동안 미국의 핵우산은 한국민들을 안심시켰지만, 북한이 한국과 미국 모두에게 핵위협을 가하고 있는 현실에서 한국민들이 미국의 기존 안보공약에 대해 의구심을 품고 더 확실한 보장을 요구한다. 그러나 미국은 핵우산이 무엇을 의미하는지조차 확실히 정의하지 않았고 미국의 핵우산을 믿으라고 하면서, 구체적인 조치를 제시하거나 논의하는 것에 미온적인 입장을 보여왔다.

이러한 점을 고려하여, 이 보고서는 북한에 대한 억제(deterrence)와 한국에 대한 보장(assurance)을 위해서는 미국 핵우산의 전략적 모호성이 아닌 ‘전략적 명확성(strategic clarity)’이 요구되며 이를 강화하기 위해 한국과 미국이 택할 수 있는 방안을 식별하고자 하였으며, 정책 및 전략대안(policy and strategic options), 전력 운용(force employment), 핵태세(nuclear posture) 등의 다양한 측면에서 구체적이고 가시적인 방안을 강구해야 한다고 제언한다. 이러한 방안의 일부는 2023년 4월 바이든 미국 대통령과 윤석열 한국 대통령의 ‘워싱턴선언’에 포함되어 있기도 하다.

접근법(approach)

저자들은 북한과 중국이 보유한 핵무기의 위협의 본질, 그리고 북한과 중국이 이러한 위협을 어떻게 활용할 수 있는지를 먼저 살펴보았는데, 아산-랜드의 선행 공동연구, 북한 및 중국 핵무기의 성능과 양에 대해 기술한 각종 공개문헌, 북한과 중국의 성명서 등을 분석하였다. 한국에 대한 핵보장 강화를 위한 각종 방안들은 한미 양국 안보전문가들의 언급, 한국과 미국의 전력 현대화 계획, 핵전력, 핵전략, 핵전력 운용 현황 등을 감안하여 저자들의 전문성을 바탕으로 개발되었다. 저자들은 또한 공개된 정보(open-source information)를 바탕으로 각 방안들의 실현 가능성(feasibility)과 바람직함(desirability)을 분석하였다. 특정 방안, 예를 들어 자체 핵보유의 경우 이익보다 불이익이 현저하게 크다고 판단하여 이를 배제하였다.

핵심적인 시사점(Key Findings)

한미 양국에 대한 북한과 중국의 핵무기 위협을 검토한 결과 저자들은 다음과 같은 결론을 내렸다.

(1) 북한은 이미 한국에 대해 실제적인 위협을 가할 핵무기 전력을 확보했고, 미국에 대해서도 심각한 위협을 가할 단계에 이르렀다. 향후 북한은 미국에 대한 핵무기 위협을 이용하여 한미동맹을 와해하고 한국을 직접 침략하지 않고도 지배하려 할 것임.

(2) 중국 역시 한국과 미국에 매우 심각한 핵무기 위협을 가하고 있고, 핵무기를 양국에 영향력을 행사할 수단의 하나로 활용하려 할 것임.

(3) 북한 및 중국으로부터의 위협 점증과 미국의 대한(對韓) 안보공약의 모호성으로 인해 한국민의 미국 핵우산에 대한 확신과 보장의식이 흔들리게 되었고, 이는 한국 내에서 자체 핵보유 여론의 증가로 이어지게 되었음.

(4) 이를 고려할 때, 미국 핵우산의 전략적 모호성은 더 이상 억제 기능은 물론 한국에 대한 보장을 위해서도 적절하지 않게 되었음.

(5) 바이든 대통령은 윤석열 대통령과 함께 4월 26일 ‘워싱턴 선언’을 발표함으로써 이러한 우려를 일부 반응하였는데, 이의 핵심은 더 큰 전략적 명확성을 약속하는 것임. 그러나, ‘워싱턴 선언’은 한국에 대한 핵보장성을 실제 높이는 데 필요한 구체적 이행조치들이 여전히 부족하고, 이러한 문제는 특히 핵보장의 핵심인 ‘핵협의그룹’(Nuclear Consultative Group, NCG)에서 나타남. 미국은 1960년대 북대서양조약기구(North Atlantic Treaty Organization, NATO)에 취했던 것과 유사한 전략적 명확성을 추구해야 함. 1960년대 소련의 핵위협이 점증하자 미국은 유럽에 3,000개의 핵무기를 배치했고, 유럽배치 핵무기의 운용은 NATO 산하 유럽연합군최고사령부(Supreme Allied Commander in Europe)가 담당했으며, NATO 동맹국들과 핵무기 관련 정보를 공유했음.

(6) 북한이 한국에 대해 가하고 있는, 점증하는 실제적인 핵위협 대응하여 미국이 핵무기를 사용할 수 있는 태세를 갖추지 못한다면 미래 한국은 자체 핵무기 보유를 추진할 수도 있음. 하지만 이는 한국 경제에 심각한 손상을 입히는 국제제재를 유발하고, 한국과 동북아에 엄청난 정치적 논란과 불안정을 야기하며, 세계적인 핵무기 확산을 불러올 것임.

건의(Recommendations)

이 보고서는 한국의 핵보장 강화를 위해 고려할 수 있는 방안을 제안하는 것을 목적으로 하고 있다. 이중 핵심적인 방안의 하나는 현행 NCG가 고위급 ‘전략 자문단(a team of strategic advisors)’의 지원을 받음으로써 더욱 역동적이고 강력한 협의체가 되도록 만드는 것으로, 이를 통해 미국 핵우산이 전략적 명확성을 발휘하게 될 것이다. 기타 구체적인 방안들은 다음과 같다.

(1) 북한의 핵위협에 대해 한미 양국이 공통된 위협인식을 가져야 하며, 북한 핵위협의 의미와 이에 대응하기 위해 어떤 일을 해야 하는가를 한미 양국의 국가안보관련 인력들을 교육시키고 인식하도록 해야 함.

(2) 전략기획용 모의연습(Table-top Exercise, TTX)을 포함하여 현행 한미 연합사의 분쟁대응 기획(conflict planning)의 초점을 기존의 재래전략 중심에서 재래전력 및 핵전력 통합운용으로 이동해야 함. NATO의 경우와 같이 핵사용을 전제로 한 작전개념(Concept of Operations, CONOPS)을 설정하고, 북한 핵무기에 대한 공격 및 방어차원의 태세를 증강하며, 이를 통해 북한의 핵무기 사용에 대한 억제와 한국에 대한 보장을 동시에 강화해야 함. 한국의 3축체계 등 재래전력 차원의 북한 핵 대응태세를 조기 강화하고, 이를 미군 전력과 통합운용할 수 있도록 해야 함.

(3) 한미 차원의 핵무기 운용 지침을 제정하고, 이를 정기적인 TTX를 통해 점검하며, (핵무기 사용에 대한) 한미 양국 국가통수부(National Command Authority)의 승인체계를 확립해야 함.

(4) 일부 미국 핵무기가 한국 안보지원용으로 사용될 것이라는 점을 공언하는 것. 이와 관련, 본 보고서는 북한의 핵위협에 대응하고, 북한의 핵무기 생산 동결을 이끌어내기 위한 4단계의 순차적 절차를 제안하고자 함. 이는 한국 및 지역 차원의 정치적 혼란을 최소화하면서도 한국에 대한 보장을 강화하기 위해 구상된 것임. 이 절차는 다음과 같음:

   – 1단계: 한국 내의 전술핵무기 저장시설 현대화 혹은 재건설
   – 2단계: 태평양에서 작전 중인 미국 전략핵잠수함에 적재된 핵무기의 일부 혹은 전부가 북한을
   겨냥하도록 지정
   – 3단계: 해체 예정인 미국의 전술핵무기 100기 가량을 현대화하고 이 비용을 한국에 부담. 이 무기들은
   미국 내에 저장되지만 한국 안보 지원용으로 지정되고 한국에 신속히 배치될 수 있는 태세를 유지
   – 4단계: 제한된 숫자의 미국 전술핵무기를 한국에 전개하고, 이미 준비된 한국내 시설에 보관.

(5) 북한의 핵무기 및 주요핵물질(Critical Nuclear Materials, CNM) 생산 동결을 유도하기 위해 정보, 경제, 군사 차원의 전면적 압력을 북한에 행사.

(6) 북핵 위협과 이에 대응하기 위해 취해지고 있는 조치들에 대해 한국민들에게 더 잘 알리는 것도 필요.

이러한 방안 중 4번째 방안은 한국에 대한 핵보장에 있어 핵심적인 것이 될 것이다. 만약 이 방안이 시행된다면 향후 수년 안에 약 180기의 미국 핵무기가 한국 안보용으로 지정될 것이고, 이 중에는 상징적 혹은 실제 작전적 목적으로 한국에 배치된 8~12기의 B-61 항공폭탄이 포함될 것이다. 미국은 전략적 모호성(strategic ambiguity)에서 벗어나 1960년대 NATO에 대해 취했던 것과 유사한 가시성(visibility)이 높은 조치를 통해서 전략적 명확성(strategfic clarity)을 제고하여 한국에 대한 핵보장을 확실히 해야 한다.

1. 서론
   한국을 위한 미국의 ‘핵우산’
   핵억제와 핵보장의 차이점
   보장과 억제의 쟁점
   방법론
   보고서의 구성

2. 한국에 핵보장 강화가 필요한 이유는?
   북한의 위협
   중국의 위협
   강력한 핵보장에 대한 한국의 관심
   한국의 핵보장을 위협하는 기타 쟁점
   결론

3. 정책 및 전략 방안
   핵협의그룹 조직
   한미 양국의 핵무기 관련 교육 준비
   미국의 확장억제에 대한 한국의 신뢰 재확립
   북한 핵무기 프로그램 억제

4. 운용 계획 및 실행 보장 방안
   북한 위협에 대한 한미의 시각 공유
   비핵전력 균형 개선 및 북한의 핵 그림자 대응
   북한 핵무기 사용에 대한 방어체계 구축
   핵전쟁
   미국 핵무기 운용에 대한 한국 정부의 승인 획득
   한일 국방 협력 및 계획 개선

5. 핵전력 보장 방안
   잠재적 핵무기 공약 방안
   미국의 전략무기체계 한반도 배치
   미국 핵무기 가용성 및 안전에 대한 설명

6. 변화하는 상황에서의 한국 핵보장
   북한의 대규모 핵전력 구축 전 한국의 핵보장 강화
   대규모 북핵 전력에 대비한 한국 핵전력 공약
   미래 핵무기 전략 방안에 대한 결론

부록. 핵 피해 평가
   인구 밀도
   사망자 및 중상자 발생 면적
   사망자 및 중상자 수 추정치 계산